纽约、上海两大都市圈规划比较之二：规划背景与编制过程

作者：刘昕 华略智库长三角研究院高级研究经理来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
在“集聚效应扩大”“空间范围明确”“区域发展挑战”等多重背景之下，上海大都市圈空间协同规划近日应运而生。与此相比，纽约则在一百年前就对都市圈规划编制进行了深入探索。这两座超级大都市进行区域规划的背景有何异同？二者在规划编制框架、具体方法与实施过程上各有何特点？

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规划背景

在第四次区域规划之前，纽约大都市圈于1929年、1968年和1996年分别制定了前三次规划。

第一次区域规划（1929年）始于一战后，纽约港口的繁荣带动了人口和就业的高速增长，而基础设施和人居环境建设相对滞后，地铁、城际铁路和汽车的普及等新兴交通方式也极大地改变了城市运行模式。

在此背景之下，RPA应运而生，随后制定了一系列理性而细致的规划方案，并在规划中首次将纽约市作为更大的区域经济和生态系统中的一部分。

图：纽约大都市圈第一次规划（1929年），来源：《The Fourth Regional Plan》

图：第一次规划中的曼哈顿第二大道规划愿景，来源：《The Fourth Regional Plan》

第二次区域规划制定于1968年二战之后。第一次区域规划的构想大部分得到了实施，但公共轨道交通系统的建设未能实现。汽车出行的盛行，以及无序化的郊区蔓延给城市发展和生态环境带来了种种问题。第二次规划构建了更为系统和完善的区域通勤铁路系统，并预留了大量的开放空间。

图：第一次和第二次规划之间的纽约大都市圈增长区域，来源：《The Fourth Regional Plan》

第三次规划制定于1996年。在经历了20世纪80年代末至90年代初严重的经济下行以后，区域面临着经济增长的高度不确定性。规划以“危机中的区域”为主题，提出重建“3E”体系（经济、环境与公平）。

图：第三次规划中提出的保护和开放控制区域建议，来源：《The Fourth Regional Plan》

在第三次和第四次规划（1996-2017年）之间，纽约大都市圈的发展经历了剧烈的变化。经历了20世纪80年代末至90年代初的深度经济下行后，区域经济又开始繁荣，过去20年间增加了数百万的工作岗位，平均寿命明显提高，当地犯罪率大幅降低，这些积极的转变吸引了越来越多的人来到纽约市及周边的郊区地带生活。

然而，繁荣的经济增长并未惠及全民，2010年以来，收入差距比美国其它区域更大，家庭收入较低的五分之三的群体，从2000年开始收入就停滞不前。与此同时，各个行业之间的岗位数量与收入情况差距日渐扩大，制造业的岗位数量快速降低，而金融保险行业的收入水平急剧上升。

图：2000-2016年间不同收入阶层的收入变化，来源：《Fragile Success》

图：1990-2013年间各产业相关岗位数量变化情况，来源：《Fragile Success》

从郊区区域来看，20世纪下半叶的郊区化使城市中心失业、贫困和犯罪的现象增加。然而过去二十年内，这个趋势发生了逆转，人才和就业岗位重返到纽约等市区中心，相反很多城镇、村庄和郊区的社区面临着低迷的就业岗位增长、人口老龄化、以及税收收入减少的问题。

从城市中心区域来看，对于回归到大城市中心的人群而言，家庭支出大幅增加，以至于不能覆盖基本的医疗、教育等开支，纽约的房地产价格和租金飙升，人才因为不能承受的住房价格而外迁。

中心城区人口数量的增长，使得机场、地铁和道路等老化失修的基础设施承受了更大压力。同时，基础设施的落后也使整个区域在面对气候变化引起的极端天气时，缺乏足够的韧性，例如飓风“桑迪”和“艾琳”等灾难性事件造成了巨大的破坏。

综上所述，纽约大都市圈需要从收入分配、社区复兴、基础设施、生态环境等方面进行一系列的变革。

上海大都市圈空间协同规划的出台，是在“集聚效应的扩大”“空间范围的明确”和“区域发展挑战”等多重背景之下应运而生。

国内都市圈规划编制探索相对较晚，2002年南京才编制了国内第一个都市圈规划。之前，国内的城市发展总体导向经历了城镇化—城市群—都市圈的阶段。

过去几十年中国主要以“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城市规划思想长期主导，初衷是为了避免出现欧美的大城市病等问题，然而实践经验与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验等相违背。

中国40年的城市化经验和全世界城市的发展史，都证明了城市和区域的生长扩大来自于集聚的力量。数据显示，日本东京都市圈人口占全国的28%，英国伦敦都市区人口占全国人口22%；法国巴黎都会区人口占全国人口8%。

而国内北京、上海、广州、深圳等超大城市40年来的发展状态，也是要素集聚效应的充分体现。从长三角来看，2010-2020年间，上海的人口增长了8%，而同期外圈层城市的人口增长率普遍更高，苏州、宁波、嘉兴等地超过了20%，说明集聚效应正在从核心城市到都市圈的尺度扩散，在此阶段开展协同规划，有利于顺应都市圈快速生长的趋势，实现区域整体性高质量增长。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）出台，提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，并提出“十三五”期间要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。不过，早期的城市群规划出现了“距离太远、范围太大”的问题，大部分区域规划仅仅成为了概念，缺乏可操作性。

根据过去的经验教训，“空间范围合适”逐渐成为规划界的共识。2019年，国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出了“1小时通勤圈”的都市圈定义，都市圈范围内的大量人口可住在周边的中小城市，在大城市的中心城区上班。

另一方面，行政壁垒过多、相互竞争导致重复建设等现象，一直是中国城市化进程中遇到的主要问题。都市圈战略正是破除行政壁垒，实现生产要素自由流动的潜在途径。根据《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，目前国内已形成34个都市圈，但由于地区之间协调难度较大等问题，实施成效并不显著。

上海大都市圈规划立足于一体化发展基础相对成熟的上海市及周边区域，有望运用国际化经验和前瞻性思维，加快各个方面的跨区域协同机制的探索，形成全国性的标杆。

从上海大都市圈的发展现状来看，目前也存在一系列挑战。人居环境方面，水系统问题复杂，治理难度依然较大，近20年来都市圈河湖水面面积减少了近30%；环境空气质量仍有待改善，2019年，大都市圈各城市平均环境空气质量优良率为80.6%，低于全国水平；1995-2015 年，都市圈生态空间占比从82.1%下降至73.9%。

人口结构方面，人口增速趋缓，对比2000-2010年、2011-2020年两个时期，都市圈常住人口年均增量分别为151万和95.7万，同一时期粤港澳大湾区年均人口增量分别为137万、224.4万，人口的流入增速存在一定程度的下降。

人才培养和吸引力有所减弱，2011-2020年间上海大都市圈在校大学生增量42万，不到粤港澳大湾区增量的1/2；老龄化程度较高且不断加剧，2020年进一步提高至15.4%，明显高于粤港澳大湾区(7.5%、6.5%)和京津冀城市群(10.3%、13.6%)。

创新能力方面，基础科研要素优势明显，但创新转化明显不足，创新竞争明显大于合作，城市之间产业分工不显著。交通流动方面，都市圈轨道规模不足、覆盖率低，轨道线网总里程为2070公里，与东京首都圈差距仍然较大，各城市城际、市域(郊)铁路网络缺乏有效衔接，机场港口群分工协作有待进一步提升。

相似点：

1. 均历经重大的时势变迁。纽约大都市圈的历次规划，和上海大都市圈规划出台前期的探索过程中，都经历了经济、人口和城市空间发展形势的巨大变化。相应地，每版规划都回应了不同时期的社会经济发展问题，带上了强烈的时代色彩。

2. 存在长期待解决的问题。在两者的编制过程中，都各自面临一些“老大难”式的问题，如纽约大都市圈的基础设施，特别是轨道交通建设的滞后，上海大都市圈各个城市地区之间的壁垒产生的协调问题等。这些问题都涉及到长久以来形成的区域甚至国家的体制机制运作模式特点，较难在短时间内运用规划措施解决。

不同点：

1. 规划间隔时间。纽约大都市圈规划比上海大都市圈规划历史悠久得多，早了八十多年，每次规划之间的相隔时间较长，均在二三十年左右。国内各类区域性规划的编制均起步较晚，规划思想导向变化较快。

2. 规划研究领域。纽约大都市圈区域规划涉及的领域更为综合，从土地使用到建筑法规、管理模式、税收结构、基础设施建设等都提出了一系列的改革措施。

上海大都市圈的区域规划更侧重于从空间规划入手，推动各个领域的协同发展（涉及经济发展、制度改革等领域的内容更多在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等发展规划中凸显）。

3. 规划研究重点。纽约大都市圈前三次规划中，通过各种方式振兴经济始终是规划的核心诉求，而第四次规划的重心，则是在经济状况相对繁荣的基础之上，将规划重心转向了收入差距、气候变化等议题，反映了在高度发达的经济环境中，规划的关注点已大幅度地由“物”转向“人”，由“发展”转向“均衡”。

上海大都市圈中的城市整体上处于工业化中后期的发展阶段，由高速扩张式的规模发展转向追求要素流动和有效分工的“高质量发展”阶段，但“发展”仍然是规划重心。

规划编制框架、方法与过程

《纽约大都市圈第四次区域规划》由规划价值导向、规划建议、标杆示范区愿景、重点区域规划、资金筹措和使用建议、规划编制过程、规划背景等部分构成一个总报告。

规划编制从与居民和专家进行访谈，和收集基础数据开始。基于访谈和数据研究成果，RPA于2014年发布了一篇题为《脆弱的成功》的调查报告，评估和记录了整个区域面对的四大挑战：居民财务负担、气候变化、基础设施和治理能力。

通过详细的土地使用数据和预测模型，RPA摸清了区域的土地建设现状，量化评估了人口和就业趋势，并以此为依据推测出未来的发展状况。2016年，RPA发布了题为《描绘新的蓝图》的报告，将按照现有发展趋势下的交通、人口、就业、环境等方面的发展情况，以及规划实施后将达到的目标进行了一系列的对比，为第四次规划中规划目标和建议的提出提供了重要参考。

同时，RPA组织开展了一个大型公众参与项目，在其中运用了多种研究方法，包括建立“问题区域”工作小组、开展田野调查、创建公共论坛等。整个规划编制过程中，RPA保持着与几百个住房、交通、土地利用和环境议题等领域的专家共同工作，召开了近200场会议和论坛，总共4000多人参与了讨论。

同时，多年以来RPA也一直与三大州的当地社区组织一起合作，这些组织代表了超过5万的低收入者和有色人种群体，提供了在财务负担、就业岗位、通勤交通和环境公正等弱势群体保障领域的视角。

另外，纽约市在2007年、2013年、2015年和2019年分别编制了四版总体城市规划，在规划愿景和实施策略等方面为大都市圈的规划导向提供了引领性的“原点坐标”。

《上海大都市圈空间协同规划》由“1+8+5”编制框架构成，其中“1”指1个战略愿景，是九个城市共同签署认定的都市圈发展纲领；“8”指8大重点领域系统行动，是城市相关专项工作开展的重要支撑，“5”指5大空间板块行动，是对上海大都市圈重要跨界地区协同方向的深入探讨。

2016年，国家编制出台了《长江三角洲城市群发展规划》(2016-2020年)，提出以改革创新推动长三角城市群协调发展。2017年，国务院对《上海市城市总体规划(2017-2035年)》作出批复。

该规划提出上海主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群，并明确了上海大都市圈包括上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州，同时提出打造东平-海永-启隆、安亭-花桥-白鹤、枫泾-新浜-嘉善-新埭三大跨省界城镇圈，在这之后陆续开展并完成了跨界城镇圈的规划编制工作。

在此基础之上，2019年年初，规划编制组开始开展上海大都市圈空间协同规划，推动上海与近沪城市在目标、功能、空间、产业等方面的协同。年初开始撰写《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案》(以下简称“工作方案”)，2019年11月正式启动上海大都市圈规划编制。“工作方案”经历了多轮的省、市意见征询，规划范围也从最初的“1+6”个城市演变为“1+8”个城市。

2019年2月，国家发改委在《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出，“到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈”。

2019年12月，中共中央国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”，从长三角区域的层面提出了一体化的总体要求，以及区域协同、产业创新、基础设施、生态环境、公共服务等领域的重点工作。

此后，上海、江苏、浙江基于《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，在2020年分别制定了《上海市贯彻<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>实施方案》《<长江三角洲区域一体化发展规划纲要>江苏实施方案》和《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》，上海大都市圈建设的“1+8”城市进入相向发展的新阶段。

2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。

另外，从2020年开始，上海大都市圈研究中心将以两年一次的频率发布“上海大都市圈城市指数，长期跟踪长三角各个主要城市的发展情况。2021年，上海大都市圈年度论坛在上海举行，会上发布了《上海大都市圈蓝皮书2020-2021》。

相似点：

1. 反复研讨的成果。纽约大都市圈和上海大都市圈的报告成果编制均历时数年，开展了多轮讨论会、论坛等交流会议，汇聚各方智慧编制而成。

2. 规划框架的构成。规划报告均由“蓝图愿景（规划价值取向/战略愿景）+重点领域规划（规划建议/重点领域系统行动）+重点空间规划（标杆示范区愿景与重点区域规划/空间板块行动）构成，呈现出从顶层指导到物理空间落实的规划思路。

3. 详实的前期工作。在发布正式规划之前，规划编制机构均发布了一系列前期研究成果，例如对区域现状的调查总结、区域分析与愿景目标的推导预测，作为正式报告编制的重要的研究基础。

不同点：

1. 规划工具的使用。纽约大都市圈的编制过程中，采用了大量丰富和复杂的量化模型工具，特别是针对土地使用、人口和就业等方面，开展了详细、动态的现状评估和趋势分析。上海大都市圈内各个地区由于数据统计口径不同等原因，集成化地开展区域性的量化分析的难度较大。

2. 参与视角的多元。纽约大都市圈编制过程中，较注重在与各方合作过程中引入少数群体视角，例如组织开展大型公众参与项目、开展田野调查、创建公共论坛等，同时积极与代表低收入者和有色人种群体的社区组织开展合作。

参考资料：

（1）RPA《The Fourth Regional Plan》

https://rpa.org/work/reports/the-fourth-regional-plan#overview

（2）RPA《Fragile Success》

（3）《上海大都市圈空间协同规划》

（4）熊健《上海大都市圈蓝皮书(2020—2021)》

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